29 out 2020

Nobel de Economia e a reforma do setor elétrico

Fonte.:  Valor Econômico / Joisa Dutra e Flavio Menezes

O prêmio Nobel de economia deste ano foi conferido a Paul Milgrom e Robert Wilson por suas contribuições para a teoria econômica de leilões. Na cerimônia de anúncio, os representantes da Comissão destacaram a aplicação prática das teorias desenvolvidas pelos vencedores dizendo ser esse talvez um dos mais abrangentes prêmios já concedidos (“…probably one of the broadest price awarded”).

A pesquisa pioneira de Bob Wilson, usando o ferramental de teoria de jogos com informação incompleta para modelar leilões, e de Milgrom, desenvolvendo uma teoria que permitia estudar as propriedades de formatos diferentes de leilões, está por trás da

excepcional expansão no uso de leilões como mecanismo de alocação de bens e serviços que teve lugar a partir da década de 90.

Transformações não foram acompanhadas de uma análise mais acurada da interrelação entre os leilões

O avanço da teoria de leilões permitiu desenvolver o desenho de leilões orientados para atingir objetivos diferentes. Por exemplo, no desenho de um leilão para a alocação pelo governo de espectro de frequência usado em telefonia móvel, o objetivo principal é a eficiência econômica: o vencedor deve ser aquele participante cujo uso do espectro atinge o maior valor para a sociedade.

A boa notícia é que leilões eficientes geram bastante receita também. Em outras situações, por exemplo no caso de um indivíduo que está vendendo sua casa através de

um leilão, o objetivo é maximizar a receita. Em leilões de compra do governo, por sua vez, a aquisição de bens ou serviços almejada é aquela em que o item é contratado ou adquirido ao menor valor e contratado junto a um fornecedor capaz de cumprir as condições do contrato pelo tempo de sua vigência.

Leilões têm sido empregados no Brasil desde pelo menos as reformas microeconômicas da década de 1990 (talvez antes). Graças à riqueza da teoria, foi possível investigar como

alocar eficientemente uma miríade de bens e serviços para os quais não havia mercados organizados. Por força da legislação, no Brasil as concessões devem ser precedidas de processo competitivo. Nesse esteio, leilões têm sido empregados em privatizações e concessões, como telecomunicações – leilões que promoveram a cisão das empresas do grupo Telebras -, nas privatizações do setor elétrico, na alocação de direitos de exploração de petróleo e gás natural conduzidos regularmente pela Agência Nacional de Petróleo (ANP), nas privatizações de bancos estaduais, aeroportos, rodovias e na alienação de controle de diversas outras empresas estatais.

Um dos destaques de aplicação de leilões é seu emprego na reestruturação de mercados de eletricidade. E Robert Wilson se ocupou bastante do tema. Mas desenhar leilões desse tipo é algo extremamente complexo, em função, por exemplo, da interrelação entre os itens: a complementaridade entre os objetos – na presença de economias de escala e escopo – faz com que os custos de operar duas concessões contíguas de eletricidade seja em geral menor do que a soma das partes.

Houve um primeiro momento do uso de leilões no setor de eletricidade no Brasil. Além dos leilões para contratar a expansão do sistema de transmissão, a reforma do modelo de 2003-4 implementou leilões para negociar contratos de longo prazo (PPAs). As distribuidoras assinam contratos bilaterais com os participantes (geradores) vencedores

para garantir o atendimento a seus mercados. Essa estrutura viabilizou a expansão do sistema, via acesso a financiamento.

Os leilões empregados são de formato híbrido, combinando uma fase discriminatória final, como analisado em alguns artigos nossos, que citam a pesquisa pioneira de Milgrom. Ao longo do tempo, surgiram novas oportunidades de leilão para contratar expansão, algumas destinadas a tecnologias específicas – renováveis, por exemplo. Mas essas mudanças não foram acompanhadas de uma análise mais acurada da interrelação entre os leilões. Em consequência, há evidências de ineficiência, como diferentes preços para um mesmo “produto” em leilões próximos, mudança das características e localização das usinas contratadas mediante autorização do regulador (caso Bolognesi), dentre outras.

Ao longo do tempo, as transformações no sistema evidenciaram a necessidade de repensar a estrutura de mercado e de contratação no setor elétrico. Além dos leilões para selecionar empresas responsáveis por implantar, operar e manter instalações de eletricidade (geração, transmissão e distribuição), a retomada recente da liberalização e a reforma em discussão no Congresso apontam para uma mudança importante no processo de formação de preços no setor. Migraríamos de um sistema em que o despacho (decisão de produção) é baseado nos custos (auditados) de geração para um

ambiente em que os geradores submetem lances. Neste regime, os lances são ordenados em ordem crescente, sendo selecionados aqueles que correspondem aos menores valores até que se alcance o volume necessário para atender à demanda.

O processo é mais complexo: diferentes tecnologias – como usinas eólicas, termelétricas e hidrelétricas, por exemplo -, têm diferentes características técnicas que precisam ser consideradas na decisão do plano ótimo de produção. Algumas têm capacidade de resposta mais rápida, por exemplo. E além das interrelações no tempo e da necessidade de respeitar restrições técnicas (de transmissão inclusive) do sistema, contamos uma grande participação de usinas hidrelétricas e algumas operando em cascata.

Essa configuração cria interdependência das decisões de produção dos diferentes geradores que reflete a falta de um mercado de água. Há suscetibilidade a problemas de exercício de poder de mercado e outros elementos que devem ser considerados no processo. Essas complexidades demandam sólido conhecimento para desenhar o leilão,

como só vi acontecer em economias maduras e/ou comprometidas com avaliação de políticas e análise de impacto regulatório.

Há duas décadas, quando se cogitou a implantação de um sistema em que as decisões de despacho são determinadas através dos lances submetidos pelos geradores, os conflitos entre os usos múltiplos de água não eram tão abrangentes.

Hoje, em um mundo vulnerável a mudanças climáticas e aumento de stress hídrico, com uma população tão urbana, migrar para um regime de despacho por lance requer pensar

cuidadosamente o problema do desenho adequado de leilões.

O prêmio Nobel de 2020 atribuído a Paul Milgrom e Bob Wilson evidencia a importância de fazer uso de conhecimento da teoria econômica de leilões e da necessidade de pensar com cuidado e de modo informado pela teoria como lidar com comportamento

estratégico na presença de informação assimétrica, no desenho dos mecanismos de alocação tão importantes para o aumento da eficiência e da competitividade no setor elétrico.

 Joisa Dutra é diretora do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura (FGV CERI)

Flavio Menezes é professor de economia da Universidade de Queensland

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